На всякий "лом" нужен прием

Нужен лом цветных и черных металлов государству? Да, как и в прежние времена! А кто несет ответственность за его сбор и продажу? По закону — поставщик. Но не любой, а лишь тот, кто имеет лицензию, выдаваемую государством. Порядок выдачи лицензии, контроль за соблюдением лицензионных требований и многое другое прописано в Административном регламенте исполнения государственной функции по лицензированию деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов. Практика исполнения этой государственной функции на примере субъектов РФ стала предметом обсуждения на семинаре, проведенном 29 августа в Высшей школе экономики по инициативе Института проблем государственного и муниципального управления (ИГПМУ) ГУ-ВШЭ.

Этот семинар стал одним из серии мероприятий, проводимых в рамках мониторинга внедрения административных регламентов. Головным учреждением при его проведении является ИПГМУ, а сам мониторинг имеет целью дать оценку ходу реализации в России Административной реформы, одними из центральных элементов которой как раз и являются административные регламенты.

Открывая семинар, в котором приняли участие представители 21 субъекта Российской Федерации, Ирина Суворова — научный сотрудник ИПГМУ, рассказала о целях и задачах проводимого мониторинга, в ходе которого планируется дать оценку внедрению в практику 80 административных регламентов, и попросила работников "с мест" высказать точку зрения по существу. При этом она отметила, что при реализации регламентов, как уже показывает опыт, происходит, порой, нарушение законодательства, в частности, по срокам исполнения. И зачастую органы власти не используют существующие возможности для сокращения сроков, установленных законодательно. Отсутствует и единое понимание всего процесса предоставления государственной услуги, что выдвигает на повестку дня вопрос о подготовке некоего шаблона, модельного регламента, который мог бы служить своего рода образцом, корректируемым в регионах с учетом различных особенностей каждого из них. Это важно и потому еще, что набор документов, необходимый к предъявлению для получения госуслуги, стандартен, но пока никто из субъектов, не попытался внести корректировки в части дополнительных требований.

Отвечая на вопросы, И. Суворова сказала, что ГУ-ВШЭ приобрел недавно новый статус после того, как постановлением Правительства РФ за подписью его председателя В. Путина перешел "под крыло" кабинета министров. Сотрудники Вышки проводят экспертизы, выполняют различные поручения правительства, а ректор ГУ-ВШЭ Я. Кузьминов является председателем рабочей группы по подготовке административных регламентов, которые после их широкого обсуждения на заседаниях этой группы утверждаются Правительственной комиссией по проведению административной реформы в РФ. Так что дискуссии на семинарах, это не "пустые разговоры" и "бесполезное сотрясание воздуха", ибо высказываемые на них соображения и замечания будут непременно доведены до сведения руководства министерства экономического развития РФ и других высоких инстанций, а главное, будут учтены при корректировке административных регламентов.

Дискуссия на семинаре вышла за рамки обсуждения чисто регламентных процедур и коснулась напрямую практических вопросов сбора и хранения лома. Участники встречи единодушно высказали озабоченность по поводу того, что в этот процесс вмешивается криминал, чья активность, собственно говоря, и побудила государство ввести систему лицензирования. И вообще, задал вопрос модератору специалист Управлению по лицензированию Мурманской области Павел Васильев, чем является лицензирование: функцией или услугой? Сначала в регламенте, когда его готовили, выдача лицензии была прописана, как "услуга", соответственно, из него убрали понятие "контрольные функции", а также "внеплановые и плановые проверки". Потом, по мере написания, "все переиграли". Одним словом, вышла немалая путаница. "Мы в Тамбове столкнулись с точно такой же проблемой, пока в конце концов не вписали положение о "государственных функциях", — добавил Юрий Выборнов, главный специалист Комитета по лицензированию Тамбовской области. "Лицензирование — это функция, — сказала Елена Томилина, представляющая Лицензионную палату Воронежской области. — Однако мы решили так: предоставление лицензии — это государственная услуга. Но отдельно мы подготовили регламент "контроль", где лицензия обозначена, как государственная функция". Мнения на этот счет среди участников семинара разделились.

Заинтересованно отнеслись на встрече и к проблеме контроля над тем, кто и как получает право лицензии на сбор лома. "Лицензирование работает, как механизм сдерживания, — такое мнение высказал первый заместитель министра промышленной политики и инноваций Оренбургской области Михаил Елисеев. — Другой функции мы и не видим. Весь вопрос в том, что сбор лома связан с криминалом. Не будь его, так пусть бы малый бизнес и занимался без всяких лицензий этим вопросом. Иными словами, не было бы криминала, не было бы необходимости и в лицензиях. У нас, в Оренбурге было даже, что бюст космонавту переплавили на лом, не говоря уже об электропроводах, алюминиевых оболочках, канализационных люках и прочем. И раз уж мы говорим о механизме сдерживания, сообщу: за этот году у нас закрыли через суды более ста площадок по сдаче лома. Но при этом пришлось столкнуться с колоссальной проблемой. Если на зарегистрированных скупках еще можно навести некий порядок, то мы абсолютно лишены такой возможности в отношении скупок, открывающихся без наличия лицензий, скупок, которые имеются в каждом гараже, откуда и термин даже возник — "гаражники"! Конечно, мы при помощи "силовиков" пытаемся закрывать нелегальные скупки, но это сложнейшая задача". И каковы бы ни были административные регламенты, с их помощью, по мнению оренбуржца, проблемы этой не решить. Получается, как в известной фразе: "Против лома — нет приема". А приемы все же надо выработать!

В настоящее время, в соответствии с Законом об экологической экспертизе, необходимо при получении лицензии на заготовку и реализацию металлолома, проводить экологическую экспертизу, и соискатели лицензии должны представлять соответствующее платное заключение при предоставлении всего пакета документов, заметила Елена Паневина, начальник отдела координационной работы Лицензионной палаты Воронежской области. Однако проблема в том, что положением о лицензировании такое заключение не предусмотрено. "Как нам теперь быть? Мы ведь не вправе требовать с лицензиата не предусмотренные законодательством документы, и в то же самое время нигде четко не сказано, что именно заготовка металлолома должна подвергаться экологической экспертизе. Хорошо бы прояснить этот вопрос". Что касается контроля, то это весьма и весьма сложная сфера деятельности. "Ведь у лицензирующего органа практически нет никаких полномочий по применению мер воздействия. Хотя и происходит выявление нарушений, сделать мы с нарушителями ничего не можем. Сбор металлолома, — заметила в этой связи Е. Паневина, — регламентируется Федеральным законом № 128-ФЗ, согласно которому лицензирующий орган вправе приостанавливать действие лицензии, но только, если судом будет приостановлена деятельность той или иной площадки по сбору лома. Однако на практике, пока подобное решение суда принимается, нарушители уже успевают устранять нарушения. И взятки гладки. Раньше, на основании этого закона, лицензирующий орган был вправе приостанавливать действие лицензии, но затем в закон были внесены изменения, отменившие это право".

"А надо бы в законодательном порядке закрепить за лицензирующим органом, в случае выявления грубого двукратного нарушения лицензионных требований, право аннулировать лицензию. Или хотя бы приостанавливать ее действие с тем, чтобы органы внутренних дел могли возбудить уголовное дело", — поддержал коллегу представитель Лицензионной палаты Самарской области Василий Якунин.

Административный регламент в Липецкой области внедрен с марта прошлого года, сообщил Геннадий Богданов, заместитель начальника управления потребительского рынка администрации Липецкой области. Безусловно, польза от внедрения регламента налицо, ибо этот документ "дисциплинировал как соискателей лицензий, так и сотрудников, занимающихся приемом документов и непосредственно выдачей лицензий, проведением контрольных мероприятий". Причем, приняв регламент, "мы получили и необходимые средства для технического переоснащения помещений". Г. Богданов так же, как и многие участники семинара, отметил, что проблемы хищений при сборе лома принимают весьма и весьма тревожный характер, а "нормы, прописанные в законодательстве, должного эффекта не дают". Он призвал руководство ГУ-ВШЭ донести эту озабоченность до ответственных высоких инстанций с тем, чтобы были расширены полномочия лицензирующих органов.

Наталия Ломакенкова, заместитель начальника Управления потребительского рынка и лицензирования Калужской области, проинформировала, что на сегодняшний день в регионе разработан проект регламента по контролю в сфере лицензирования. "Являясь одним из разработчиков этого регламента, я испытывала немалые сложности, поскольку действующая на сегодня нормативно-правовая база достаточно противоречива. На мой взгляд, — сказала она, — эта нормативно-правовая база нуждается в изменениях и совершенствовании. Что касается регламента по оказанию услуги в сфере лицензирования, то этот документ находится в стадии разработки. И опять мы сталкиваемся с тем, что документы, которыми мы пользуемся, носят расплывчатый характер, в них мало конкретики, и прописать все положения регламента поэтому непросто". По словам Н. Ломакенковой, которая изучала регламенты, разработанные в других регионах, все они "весьма разнообразны, очень объемны по содержанию, что затрудняет практическую работу с ними для специалистов". Излишним, по ее мнению, является то, что в регламентах "прописаны буквально по минутам действия каждого специалиста". В этой связи она высказалась в поддержку планов разработки модельного регламента, что позволило бы устранить имеющиеся "перегибы и издержки".

На несовершенный характер различных нормативных актов, которыми приходится руководствоваться специалистам в сфере лицензирования в настоящий момент, указал и Владимир Волков, начальник отдела лицензирования и информационного обеспечения Департамента промышленности, транспорта, связи и энергетики Курганской области. "Они сырые, недоработанные, а хотелось бы, чтобы такие документы носили более завершенный характер". Нужно, как считает этот специалист, более ясно прописать различные проблемы, возникающие при практической работе. "В каких-то документах акцент сделан на экологическую безопасность, в других больше говорится о соблюдении норм охраны труда. Разнобой. Поэтому нужно одно продуманное постановление, в котором были бы грамотно расставлены все акценты". В. Волков поблагодарил ГУ-ВШЭ за организацию семинара, как весьма своевременного и полезного мероприятия.

Начальник отдела правового, информационного и кадрового обеспечения Лицензионной палаты Нижегородской области Наталья Артемьева сообщила, что на территории области уже действует с декабря 2007 года регламент в области лицензирования. При этом каких-либо существенных изменений в сроках процедур не отмечено, хотя "сроки и сокращены по сравнению с законодательно установленными". Что касается поднимавшихся на семинаре проблем, в том числе, касающихся административной и иной ответственности, то они "не совсем вписывались в тему семинара". И сколько бы ни предлагалось изменений в Административный кодекс, федеральные законы или постановления правительства, а воз и ныне там, и поступать приходится в соответствии с действующим законодательством".

Александр Костюнин

Несколько неожиданно прозвучало на общем фоне выступление начальника отдела лицензирования управления оборонно-промышленного, машиностроительного комплексов и лицензирования Министерства промышленности и энергетики Саратовской области Александра Костюнина, который предложил вообще отменить систему лицензирования… "У меня позиция отличная от точки зрения всех коллег, но я сразу хочу предупредить, что позиция это сугубо личная, — сказал, в частности, он. — В настоящий момент действенный регламент лицензирования, устраивающий в идеале все стороны, просто не может быть написан, потому, что положение о лицензировании лома является образцом неудачного нормативного акта". По мнению А. Костюнина, необходима или детализация положений о лицензировании обращения с ломом черных и цветных металлов, или внесение изменений в правила обращения с ломом, ибо в них не учтены документы, которые имеются в соответствующих положениях, из-за чего "возникают различные коллизии на уровне судов". "Функции органов внутренних дел — это борьба с хищениями, — подчеркнул также представитель Саратовской области. — А экологические проблемы — это статья 8.2 Кодекса об административных правонарушениях, касающаяся органов экологического надзора, так что наши функции сводятся, по сути, к минимуму". В этой связи А. Костюнин вынес, как он отметил, "только на обсуждение участников" вопрос об отмене лицензирования обращения с ломом черных и цветных металлов. "В настоящее время оно должно быть заменено заявительным порядком деятельности с уменьшением требований, предъявляемых к лицензиатам".

"Есть такая формула, — заметил далее саратовский представитель. — Если с мафией нельзя бороться, то нужно ее возглавить. Тот нелегальный бизнес, о котором много говорится, был, есть и будет, закрыть его и уничтожить в нынешних экономических условиях невозможно, а, значит, его нужно просто-напросто легализовать и ввести в разумные законодательные рамки". Например, разделить обращение черных и цветных металлов на два вида: вид, связанный с промышленной переработкой, где необходимо прессование и иные технологические операции, и заготовку, которую следует легализовать при минимуме экологических и производственных требований. "Я уверен, что с помощью тех карательных мер, к которым здесь призывают, бороться с таким, черным бизнесом бесполезно", — отметил А.Костюнин.

И все же многие участники семинара высказывались в поддержку повышения уголовной и административной меры ответственности за хищения металлов для их последующей реализации с целью личной наживы. Смехотворными выглядят существующие сейчас размеры штрафов, налагаемых на "гаражников", во много раз меньшие по сравнению с их "выручкой". Было высказано пожелание провести встречу участников семинара с разработчиками постановлений, принимаемых правительством в области сбора, переработки и реализации металлолома черных и цветных металлов.

Участники семинара сошлись во мнении о большой полезности проведенного публичного обсуждения по такой важной и даже наболевшей для страны теме, как заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов. Участники семинара заполнили анкету с рядом профессиональных вопросов, ответы на которые будут использованы для подведения итогов стартовавшего мониторинга. Вот для примера некоторые из вопросов: "После внедрения административного регламента, потребовались ли вам новые знания и навыки для его исполнения?", "Достаточно ли отражены в текущей нормативной правовой базе сроки исполнения отдельных административных действий, всей государственной функции?", "Каких информационных систем не хватает в текущей деятельности?", "С какими правовыми коллизиями Вы сталкиваетесь при исполнении государственной функции (услуги)?" и т.д.

Напомним, что это был уже третий семинар в рамках мониторинга внедрения административных регламентов, и уже сейчас можно говорить о том, что прошедшие обсуждения профессионалов в духе высокой ответственности и откровенности оказались крайне интересными и полезными как для самих участников дискуссий, так и для тех, кто проводит мониторинг.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ