Тонны бумаги — на жалобы заключенных

Конечно, заключенный — это гражданин, лишенный свободы за совершенное им преступление и потому, само собой, ущемленный в некоторых своих правах. Но тем не менее,"зэки — тоже человеки", и кое-какие права за ними все-таки оставлены. Даже, как ни странно, при существующей в России пенитенциарной системе. "Зэк" имеет, в частности, право подавать жалобы. Но каков порядок их подачи, прохождения, кто несет ответственность за их рассмотрение?

Эти вопросы были рассмотрены на семинаре по обсуждению Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Обсуждение прошло 29 сентября 2008 года в Государственном университете — Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ) в рамках мониторинга внедрения административных регламентов. Этот мониторинг проводится действующим в Вышке Институтом проблем государственного и муниципального управления (ИПГМУ). В семинаре приняли участие руководящие сотрудники центрального аппарата Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) и работники российских областных и краевых управлений ФСИН.

С момента утверждения Минюстом России вышеупомянутого регламента по рассмотрению жалоб заключенных и его вступления в силу прошло более полутора лет. Поэтому вполне логичен вопрос, с которым обратился к специалистам модератор семинара, профессор кафедры государственной и муниципальной службы ГУ-ВШЭ Валерий Январев: помог ли регламент на практике упорядочению процесса обращения и рассмотрения жалоб — как для тех, кто их подает, так и тех, кто такие жалобы принимает и рассматривает? Стала ли эта работа более эффективной и чёткой?

Общее мнение свелось к тому, что регламент облегчил работу сотрудников органов ФСИН, позволил ускорить процесс поступления писем и жалоб осужденных. Очень хорошо разделены полномочия между службами уголовной системы. График движения заявления от подачи до его рассмотрения определен весьма ясно. "Порядок использования и применения всех административных действий расписан в регламенте действительно весьма чётко, — резюмировала начальник отдела делопроизводства и архивной работы ГУФСИН по Иркутской области Анна Полынцева. — При этом повысилась ответственность сотрудников за надлежащее реагирование на поступившие обращения заключенных".

А существует ли статистика, сколько людей занимается исполнением регламента в подразделении, на которое возложена ответственность за рассмотрение жалоб? "Весьма сложно сказать, кто конкретно занимается исполнением регламента, — заметила в ответ на этот вопрос заместитель начальника аппарата директора ФСИН России Татьяна Рафикова. — Ведь все поступившие обращения разнятся по характеру и тематике. И поэтому практически все сотрудники наших учреждений занимаются разрешением жалоб после их регистрации". Изначально жалобы и обращения поступают в канцелярию секретариатов, где эта корреспонденция регистрируется и где осуществляется контроль за ее дальнейшим движением.

Вопрос: а сколько обращений и жалоб поступало в последнее время? Скажем, только в одной конкретной области?

"Я провела сравнительный анализ поступления жалоб и обращений в первом полугодии 2006, 2007 и 2008 гг., — сообщила начальник отдела делопроизводства и архивной работы ГУФСИН России по Челябинской области Наталья Петрова. — Почему именно эти периоды? Чтобы сравнить, как обстояло дело до приказа № 383 Минюста России, утвердившего рассматриваемый регламент, и после его утверждения. Так вот, общее количество обращений в первом полугодии 2006 года по исправительным учреждениям составило 31862 обращения, в 2007 г., когда регламент только начал внедряться, эта цифра составила 32619 обращений и по истечении первого полугодия 2008 года она составила 26719 обращений, то есть, уменьшилась". По ее мнению, исполнители после утверждения регламента стали подходить к рассмотрению жалоб более ответственно, более предметно и у заявителей "не возникает желания повторного обращения с жалобами, так как на все вопросы даются полные ответы". По мнению участников семинара, аналогичная картина сложилась и во всех других регионах страны.

Старший инспектор канцелярии УФСИН России по Сибирскому федеральному округу Галина Малышева сообщила, что и по ее данным зафиксировано сокращение количества подаваемых письменных заявлений: в первом полугодии 2007 году была подано 81 тысяча обращений разного рода, а за аналогичный период 2008 года — 75 тысяч. "Но зато идет увеличение количества случаев личного приема граждан, оговоренного данным регламентом. Мне кажется, что это является свидетельством роста доверия обращающихся с жалобами к тем, кто дает на них ответы. Количество повторных заявлений уменьшается".

А много ли отклоненных запросов и обращений? За этим, указали участники семинара, установлен такой жесткий контроль, что на практике не ответить на жалобупросто невозможно. Но как же тогда толковать пункт 51 регламента, в котором предусмотрена даже "возможность прекращения переписки с подозреваемым, обвиняемым или осужденным по данному вопросу лицом"? А тут встает вопрос о многократности обращений. И вот когда на обращение осужденного к одному и тому же должностному лицу многократно давались ответы по одному и тому же вопросу, переписка с ним может быть прекращена руководителем учреждения или органа уголовно-исправительной системы, которые вправе принять решение о безосновательности очередного обращения.

Что касается жалоб, уточнил начальник секретариата УФСИН России по Ставропольскому краю Виктор Шило, то ведь в территориальных органах раз в месяц собирается комиссия, на которой просматриваются все ответы, направлявшиеся заявителям. И если выявляется какое-то нарушение, то такой сотрудник привлекается к дисциплинарной ответственности.

В дискуссию включился эксперт ГУ-ВШЭ, заместитель декана факультета права Сергей Маркунцов. Он поинтересовался у участников семинара, не следует ли прописать вопросы контроля за выполнением процедур, в том числе, упомянутых заседаний комиссии, более детально в рассматриваемом регламенте. Нет, эти процедуры прописаны в регламенте достаточно подробно и исчерпывающе — таков был ответ на этот вопрос.

Далее были рассмотрены административные процедуры, прописанные в регламенте. В том числе — последовательность административных действий, прием письменных обращений, их регистрация, порядок рассмотрения, процедура личного приема, порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции.

В этой связи Т. Рафикова привела пример обращения, из которого было очевидно, что заявитель очень детально ознакомился с регламентом. "Сейчас осужденные уже пишут обращения, ссылаясь конкретно на пункты административного регламента, тексты которого имеются во всех карантинных помещениях, в отрядах. Так вот, этот заявитель просил более четко обозначить процедуру приема обращений, чтобы у заявителя была твердая уверенность в том, что его обращение зарегистрировано и будет доставлено по адресу. Ведь в регламенте записано, что обращение должно быть отправлено по адресу в течение трех дней с момента его подачи. Поэтому этот заявитель даже настаивал на получении под расписку некоего квитка, подтверждающего прием его заявления". Участники дискуссии высказали сомнение в необходимости такого порядка приема жалоб — дескать, в результате может получится, что осужденный начнет контролировать сотрудников УИС. А это совсем уж негоже…

Нужно ли вносить какие-то изменения в текст рассматриваемого регламента, в нормативные акты, правительственные постановления, на которых основан данный регламент? "Каждый осужденный является гражданином, имеющим право на устное или письменное обращение, — указала в этой связи начальник секретариата УФСИН России по Хабаровскому краю Галина Староверова. — Но не все осужденные имеют деньги на своем лицевом счету. А учреждения УИС не могут отправлять всю их корреспонденцию, поскольку это требует средств, которых не хватает. Поэтому необходимо вносить какие-то изменения в законодательство о финансировании таких затрат".

Эта мысль была поддержана многими участниками дискуссии. Ведь бумага, на которой пишутся письменные заявления, стоит денег. Сколько заявлений в письменной форме пишется заключенными в течение года? Десятки тысяч. Это же тонны бумаги! Кто обязан возмещать эти убытки? Почтовые расходы должны оплачивать осужденные, подающие жалобу. Но ведь далеко не у всех осужденных имеются на это средства. Если эти средства у них отсутствуют, то отправка должна производиться за счет учреждения. Многие заключенные могли бы заработать деньги, но далеко не во всех исправительных учреждениях осужденные обеспечены работой. Такая вот цепная реакция, оборачивающаяся финансовыми издержками и чреватая взрывом. Стало быть, моменты, касающиеся отправки корреспонденции, в той или иной мере следует отразить в регламенте или тех актах, на которые он опирается.

Помощник начальника подразделения по правам человека ГУФСИН России по Пермскому краю Вадим Гурдин обратил внимание на второй подпункт 17 пункта рассматриваемого административного регламента. В нем отмечено, что "переписка осужденных с защитником или иным лицом, оказывающим юридическую помощь, на законных основаниях, цензуре не подлежит…". Но в Уголовном кодексе РФ четко прописано, переписка с какими органами исполнительной власти цензуре не подлежит. Поэтому, по мнению пермского представителя, налицо противоречие данного пункта регламента с Федеральным законом. "Я считаю, что в данном случае цензура переписки с защитником или иным лицом, оказывающим юридическую помощь, должна осуществляться"…

Т. Рафикова привлекла внимание и к такой вот проблеме: дело в том, сказала она, что осужденные относятся к особой категории граждан России, временно урезанных в своих правах. По закону каждый гражданин имеет право написать обращение к любому должностному лицу любого государственного органа и получить ответ. Вышестоящие органы и, в частности, Администрация Президента РФ, своим регламентом определила, что она переписку с осужденными не ведёт. Все такого рода обращения чиновники администрации направляют во ФСИН с предложением дать ответ заключенному по существу его запроса. "Но многие заключенные негодуют: мы писали в Администрацию Президента, ваш ответ нам не нужен! Но мы, во ФСИН, не знаем при составлении ответов, на что нам сослаться при разъяснении того, почему именно мы направляем ответ на их обращение. Этот момент каким-то образом надо бы прописать в законодательстве".

А хватает ли органам ФСИН людских кадров для выполнения работы по исполнению данного административного регламента? Ответ на этот вопрос однозначен: людей не хватает, хотя объем работы чрезвычайно велик. Ведь если в год поступает 60 тысяч жалоб и обращений, то на месяц приходится 5 тысяч обращений, а в неделю получается более тысячи писем, которые надо рассмотреть, и на которые надлежит отвечать. Ведь только для регистрации всей этой корреспонденции требуется немало времени и усилий…

Всплеск эмоций со стороны участников семинара вызвал вопрос о наличии и необходимости увеличения технических средств обеспечения работы. Если в территориальных управлениях ФСИН еще имеются компьютер и копировальный аппарат, то в исправительных учреждениях и отдаленных отрядах об этой технике и не мечтают. Конечно же, ни одна колония компьютерами не оснащена. А между тем, нужда в современных технических средствах делопроизводства, позволяющих осуществлять электронный документооборот, крайне велика. Это — одна часть проблемы. Но ведь и персонал должен владеть современными техническими средствами, ибо что толку в наличии современных электронных программ, если многие сотрудники не умеют обращаться с оргтехникой! Сколь эффективнее была бы работа, если б техническая вооруженность отвечала современным требованиям...

Участники семинара подробно обсудили и сроки рассмотрения обращений, поступающих в учреждение или орган УИС, а также вопросы, связанные с проверкой этих обращений. В целом было высказано мнение, что общий срок рассмотрения обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных не должен превышать месячного срока со дня регистрации обращения.

Однако заместитель декана факультета права ГУ-ВШЭ С. Маркунцов в этой связи высказал сомнение: а надо ли четко прописывать положение об общем сроке рассмотрения обращений? Ведь следом в регламенте достаточно подробно расписаны все конкретные сроки рассмотрения обращений в зависимости от обстоятельств, и не сбивает ли в таком случае с толку понятие "общий срок"?? Участники дискуссии сочли возможным рекомендовать исключить из регламента понятие общего срока рассмотрения обращений. Эксперт Вышки привлек также внимание к пункту 8 регламента "Заявители", согласно которому "заявителями являются подозреваемые, обвиняемые или осужденные граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства". Но не вступает ли это в противоречие с названием регламента, если ссылаться на подпункт второй статьи второй Федерального закона о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых, по которому подозреваемый и обвиняемый — это лица, которые в соответствии с УПК задержаны по подозрению в совершении преступлений, либо в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. А рассматриваемый регламент, судя по его названию, распространяется только на вторую часть, следующую после слова "либо"? И получается, что в названии регламента записано "осужденных и лиц, содержащихся под стражей", а в пункте 8 регламента "Заявители" включены еще и подозреваемые и обвиняемые лица… Однако в ответ на эту ремарку было высказано замечание, что название регламента определено Правительством РФ и момент, на который обращено внимание, при разработке документа учитывался.

В целом, дискуссия на семинаре оказалась полезной и предметной, а многие пожелания и замечания будут учтены при подготовке предложений по результатам мониторинга административных регламентов.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ