Честные, обманщики и оппортунисты

18 февраля прошел семинар «"Пределы контроля": административные регламенты и контроль за действиями чиновников», организованный Лабораторией институционального анализа экономических реформ (ЛИА) ГУ-ВШЭ.

С докладом выступили: старший исследователь ЛИА, доцент кафедры институциональной экономики Елена Подколзина и исследователь ЛИА, старший преподаватель кафедры институциональной экономики Анна Бальсевич.

Открывая семинар, директор по академическому развитию ГУ-ВШЭ Мария Юдкевич заметила, что тема контроля за действиями чиновников не слишком типична для экономических семинаров. Но в ее актуальности сомневаться не приходится. Ведь всем нам рано или поздно, часто или редко, но приходится обращаться в государственные органы за теми или иными услугами — получить загранпаспорт, поставить на учет автомобиль и прочими. И все мы знаем, что качество государственных услуг в России оставляет желать лучшего.

Чтобы изменить ситуацию, в России проводится административная реформа, и в частности, разработка административных регламентов с целью усиления контроля за действиями государственных служащих.

Однако, по словам Анны Бальсевич, административные регламенты лишь зафиксировали существующее положение вещей, не повлияв на качество государственных услуг. С другой стороны, кто из нас читал эти регламенты? Скорее всего, делали это единицы. Но ведь, не прочитав регламент, нельзя более или менее эффективно контролировать действия чиновников.

Основная цель работы авторов заключается в том, чтобы показать факторы, которые влияют на стимулы получателей государственных услуг и вышестоящих государственных служащих осуществлять контроль за исполнением регламентов.

Есть ли стимулы у начальников контролировать действия подчиненных?

У вышестоящих государственных служащих есть ресурсы для контроля за действиями своих подчиненных, но есть ли у них для этого стимулы?

Елена Подколзина рассказала, что основной предпосылкой модели было то, что всех чиновников можно поделить на три группы: честные, обманщики и оппортунисты.

Имеет смысл контролировать только оппортунистов, так как честные всегда будут следовать регламентам, а обманщики всегда будут их нарушать в своих интересах. Таким образом, поведение оппортунистов будет зависеть от доли честных и нечестных сотрудников в коллективе и от того, контролирует начальник выполнение регламентов или нет. Начальника не заботит качество услуг, которые предоставляют его подчиненные, но его заботит, жалуются на подчиненных или нет. В случае если начальник выбрал стратегию не контролировать выполнение регламентов, то ответственность за нарушения подчиненных несет он. Если же начальник контролирует действия подчиненных, а на них все равно поступают жалобы, он может переложить ответственность на нарушителя.

Но все это работает, если за невыполнением регламента следует жалоба со стороны населения.

Есть ли стимулы у населения контролировать действия чиновников?

У населения меньше ресурсов для контроля за действиями чиновников, чем у вышестоящих государственных служащих. Влияние на исполнительную власть через политическую систему (то есть, через выборы) или через обращение в НКО у нас практически отсутствует. Остается прямое воздействие на чиновников, то есть жалобы. Однако, как показывают результаты опроса Фонда «Общественное мнение», проведенного в 2008 году, граждане крайне редко жалуются на чиновников. Всего лишь 6% опрошенных когда-либо подавали жалобы на чиновников за ненадлежащее предоставление услуги, а около одной трети респондентов никогда не жаловались и жаловаться не планируют, даже если качество услуг окажется низким.

Участников семинара такая картина не удивила. Ведь издержки контроля за действиями чиновников многократно превышают возможную выгоду от этого контроля. И, как правило, заставляет жаловаться на чиновников вовсе не возможное ускорение предоставления услуги, а обостренное чувство справедливости, желание наказать нарушителя регламента.

А вот старший исследователь ЛИА, заместитель заведующего кафедрой институциональной экономики Марина Одинцова на собственном опыте убедилась, что издержки по прочтению регламента и получению информации о том, кому можно жаловаться на конкретного чиновника, оправданы. Если показать государственному служащему свою осведомленность, но услуги будут предоставлены качественно и вовремя.

Исследователь ЛИА Иван Павлюткин предложил авторам работы отделить «клиентов» государственных учреждений от «не клиентов». Ведь если человек обращается за государственной услугой раз в пять лет, то, конечно, он не будет жаловаться, даже если его права будут нарушены. И совсем другое дело, если человек сталкивается с чиновниками регулярно и почти так же регулярно его права нарушаются.

Авторы выделяют следующие издержки, которые влияют на готовность населения контролировать действия чиновников, и вероятность, с которой чиновники будут добросовестно выполнять свои обязанности, следуя регламенту: издержки, с которыми для чиновника связана добросовестная работа; издержки изучения административного регламента для получателей услуг; издержки контроля и наказания для получателей услуг в случае недобросовестной работы чиновника; прямые потери от неполучения услуги; разница в транзакционных издержках (то есть сокращение транзакционных издержек в результате изучения регламента).

На основе разработанных моделей авторы делают следующие выводы:

Во-первых, готовность населения контролировать соответствие действий чиновников регламенту определяется исходя из представлений населения о трудоемкости работы чиновника и о системе штрафов, действующей внутри органов власти.

Во-вторых, контроль со стороны начальников зависит от размера наказания, которое накладывается за неисполнение регламента, и от размера издержек контроля. Чем выше доля добросовестно исполняющих регламент государственных служащих, тем ниже издержки контроля.

В-третьих, контроль не всегда стимулирует служащих исполнять регламент: начальники заинтересованы в контроле, чтобы переложить ответственность на подчиненного, который допустил ошибку, однако этот контроль не создает необходимые стимулы, чтобы ее предотвратить.

Видеозапись и материалы к семинару (на сайте ЛИА)

Елена Новикова, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото Никиты Бензорука