Регламенты: от Петра Великого до наших дней

8 апреля участники Х Международной научной конференции ГУ-ВШЭ по проблемам развития экономики и общества обсудили качество государственных услуг в России.

Вечное, как сама жизнь, противостояние производителя и потребителя: первый заинтересован в том, чтобы сбыть свою продукцию и получить выручку, второй — приобрести продукцию лучшего качества по приемлемой цене. Ровно такое же противостояние характерно и для взаимоотношений государства и гражданина. Государство тоже предлагает своим гражданам услуги. И тоже — не бесплатно. И граждане также хотят, чтобы эти услуги были качественными.

Вот об этом и шла речь на сессии «Качество государственных услуг», проведенной 8 апреля в рамках Х Международной научной конференции ГУ-ВШЭ по проблемам развития экономики и общества.

Если конкретнее, на сессии обсуждали административные регламенты, которыми регулируется предоставление гражданам России различного рода услуг — от оформления загранпаспорта и прав собственности до обеспечения занятости, социальной защиты и прочего.

Напомним, что регламенты разрабатывались и утверждались в рамках проводимой в России административной реформы, являющейся одним из стержневых элементов всего процесса российских реформ. Рассматривались регламенты на Рабочей группе по подготовке административных регламентов при Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Возглавляет эту группу ректор ГУ-ВШЭ Ярослав Кузьминов. В работе комиссии были заняты многие ученые и эксперты Вышки, которые также проводили осенью прошлого года мониторинг внедрения административных регламентов.

На сессии с докладом об измерениях в качестве государственных услуг (согласно всероссийскому мониторингу внедрения административных регламентов) выступил проректор ГУ-ВШЭ Андрей Клименко. Доклад был подготовлен специалистами Института государственного и муниципального управления (ИГМУ) Высшей школы экономики. Качество услуг с точки зрения конечных результатов, отметил, в частности, проректор, в конечном итоге формируется на основе субъективного мнения граждан, бизнеса по отношению к институтам государства. Сама процедура оценки связана с демократическими процедурами голосования, сменами правительства и эта оценка «находится скорее в политической области, чем в области управленческой и технологической». В то же время существуют конкретные, частные, технологические оценки качества госуслуг и государственного управления.

Если говорить о способах повышения качества госуслуг, продолжал А. Клименко, то можно выделить три блока: первый блок включает разного рода демократические процедуры, при этом налицо однозначная и четкая связь между запросами общества и возможностями и откликами государства на требования общества. Речь идет о процедурах демократии, включая подотчетность правительства; прозрачности (информированность заинтересованных сторон); взаимодействии (участие и разделение ответственности). «Мы рассматриваем их, как специалисты по технологиям госуправления, которые предлагают разного рода технологические решения». Важным моментом является также установление и контроль за исполнением правил. На основе запросов общества формируются определенные правила и нужно понять, как их исполнять. И еще один «сюжет» касается новых организационных технологий, включая электронное правительство, оптимизацию процессов на основе их реинжениринга, организационный дизайн.

Среди способов повышения качества госуправления следует выделить ряд инновационных инициатив. «Для нас в российских условиях технологически чрезвычайно важной оказалась сфера административных регламентов, конкретная и предметная, где можно провести детальный анализ того, что происходит и в чем заключаются основные проблемы», — заметил А. Клименко. Административные регламенты, это, по словам проректора Вышки, «в большей степени изобретение российское, хотя само слово «регламент» не нашего происхождения, пусть даже его использовал и Пётр Великий, и другие русские цари в процессе формализации деятельности государства». В России наших дней осуществлен новый этап внедрения этого инструмента, и при этом уже пройден достаточно долгий путь.

Что такое административные регламенты? «Это основа диалога государства и общества по вопросам качества государственных услуг, — сказал А. Клименко. — Плюс понятный для российской бюрократии способ улучшения деятельности». А сама разработка регламентов являет собой аналог административного упрощения (administrative simplification). «Мы в ИГМУ решили провести мониторинг регламентов, чтобы посмотреть, что же получилось в результате. Ведь уже принятые регламенты охватывают около одной трети функций (полномочий) федеральных и от четверти до половины функций региональных органов власти». В этих целях был создан целый блок инструментов измерения качества, включая экспертные обсуждения, неожиданные замеры общественного мнения (что-то вроде «контрольных закупок»), георейтинги, юридический мониторинг, обследования точек предоставления государственных услуг.

При этом выявился недостаточный уровень оптимизации процедур. Общество оказалось недостаточно вовлеченным в процедуры принятия решений, а экспертиза госуслуг носила в значительной мере формальный характер, да и требования к качеству этих услуг были невысоки. К тому же со стороны министерства финансов последовало жесткое требование о том, что все должно делаться в порядке служебной деятельности, без дополнительного финансирования. «Однако мы впервые получили систематизированную базу по административным процессам. Ранее ее никогда не было. И это очень важный результат», — подчеркнул А. Клименко.

Если говорить о выявленных проблемах, то к их числу, прежде всего, относятся несоблюдение параметров стандартов (стенды, интернет-сайт, ответы по телефону). «Контрольные закупки» показали в 18 процентах случаев негативные оценки качества услуг. Одновременно выявилось, что качество самих регламентов не настолько высоко, чтобы требовать от исполняющего этот регламент органа высокого качества предоставления услуги. Лишь половина регламентов содержит корректное описание видов, размеров и способов взимания платежей или надлежащее описание бесплатности. Менее половины регламентов содержат надлежащее описание процедур внутриведомственного контроля. Хотя в целом 54 процента опрошенных в ходе всероссийского опроса «все-таки считают качество государственных услуг удовлетворительным, — признался А. Клименко, — но лично мая реакция на этот результат заключается в том, что люди у нас просто привыкли к этому качеству и ничего уже и не ждут. Они рассуждают примерно так: «Если тебя сразу же не выставили за дверь, не поколотили, то это уже хорошо, и так оно и должно быть!». В тоже время, по мнению проректора, требования к качеству повышаются, если человек «непосредственно и недавно столкнулся с соответствующим госорганом».

Вопрос регламентов — это не вопрос одного нормативного акта, но вопрос изменения всего сопутствующего законодательства, которое связано с предоставлением услуг. Иными словами, нельзя изменить качество, не поменяв законодательную среду. Как показал мониторинг, более 50 процентов опрошенных выступают за изменение законодательства, и «перед этим пасуют госорганы». Было замерено и качество электронных услуг. Готовность органов власти к электронному взаимодействию с гражданами ранжирована по четырем стадиям: стадия информирования; стадия персональной доступности (обеспечивает удобства пользователя при подготовке к обращению в орган власти и позволяет пользователю самостоятельно подготовить все необходимые документы для обращения в орган власти); стадия частичной интерактивности (обеспечение возможности первичного обращения в орган государственной власти с использованием сети Интернет при необходимости последующего личного обращения, возможность интерактивного участия при исполнении госфункции) и, наконец, стадия интерактивности (обеспечение исполнения государственной функции — предоставления государственной услуги — без очного участия заинтересованного лица).

Ситуация выглядит такой, какой она и представлялась, — недостаточная зрелость даже на стадии информирования, самой элементарной стадии. Уровень готовности предоставления госорганом на своем официальном сайте исчерпывающей информации о государственной функции, той или иной государственной услуге, административной процедуре составляет только 15 процентов! А реализовать три стадии электронного взаимодействия смогли лишь шесть государственных органов на федеральном и два — на региональном уровнях.

Для услуг высокого качества всегда необходимы средства. А с другой стороны, напомнил проректор ГУ-ВШЭ, повсюду сейчас звучат заявления о том, что именно на госорганах надо экономить средства, сокращать расходы. «Но ведь самый эффективный способ сокращения расходов — это просто сокращение государства. Не вообще, а по конкретным его функциям. В ходе нашего мониторинга было выявлено, что 10 процентов функций могут быть достаточно безболезненно сокращены. Стала, например, уже своего рода притчей в языцех процедура информирования Агентством по туризму туристов о чрезвычайных ситуациях в странах, которые туристы намерены посетить. А где можно эту услугу получить? «У нас, — отвечают представители агентства, — на Мясницкой, в вестибюле, мы там выставим стенд». Это, кончено, анекдотический пример, — признал А. Клименко. — Мы обращались в агентство с «контрольными закупками», и они сами запутались с ответом, поскольку и не знали, что у них существует такая функция». Словом, надо выявлять такие случаи, сокращать функции, осуществлять оптимизацию.

В конце презентации проректор Вышки перечислил некоторые предложения по развитию системы регламентации. К их числу относится, в частности, сокращение сроков и количества запрашиваемых документов, повышение уровня удовлетворенности качеством обслуживания, необходимость оптимизации межведомственных и межуровневых взаимодействий на основе формирования единых баз данных, разработка и рекомендация субъектам РФ модельных административных регламентов для формирования единых требований к исполнению государственных функций.

На сессии А. Клименко и научный сотрудник ИГМУ А. Жулин, один из авторов представленного доклада, ответили на вопросы участников сессии.

Об опыте мониторинга результатов мероприятий административной реформы на примере Омской области РФ рассказал Е. Капогузов, представитель Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Сотрудники ИГМУ С. Плаксин и О. Иванова представили доклад «Практика исполнения государственных функций с привлечением экспертных организаций», а сотрудники Лаборатории институционального анализа ГУ-ВШЭ Е. Подколзина и А. Бальсевич ознакомили участников сессии с исследованием «Административные регламенты как механизм контроля в органах исполнительной власти».

Собравшиеся в зале участники сессии, прошедшей в рамках секции «Государственное управление», которой руководили А. Клименко и А. Барабашев, с интересом выслушали выступление представителя ассоциации «Франция. Государственное качество» Бертрана Куатербарбье, рассказавшего о том, как обстоит дело с повышением качества государственных услуг во Франции. А ученый из знаменитой Сорбонны Жорж Шатильон весьма образно рассказал о том, как осуществляется предоставление этих услуг с помощью новых технологий, так называемой электронной администрации. Ситуация сейчас такова, заметил француз, что скромный чиновник занимается электронным администрированием, не видя своего клиента, который осуществляет контакт с ним посредством электронных технологий, тем временем, скажем, выпивая и закусывая в кафе. «Это совершенно новая парадигма взаимоотношений между госчиновником и потребителем услуги. Хотя следует понимать, что при этом не исчезает необходимость в контроле за качеством электронной госуслуги», — подчеркнул Ж. Шатильон.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото автора

Видеозаписи выступлений на Международной научной конференции