«Требований столько, что работать, ничего не нарушая, невозможно»

Каким должен быть административный контроль и почему в России он наносит ущерб бизнесу? Кого из предпринимателей и как часто нужно проверять? Как измерять эффективность работы самих надзорных органов? Об этом шла речь во время дискуссии на круглом столе с участием представителей Госдумы, правительства, бизнес-сообщества и ученых, состоявшемся в рамках XVI Апрельской международной научной конференции НИУ ВШЭ.

Противоборствующие стороны

Бизнес и государство (в лице различных проверяющих органов) продолжают быть антагонистами, что выражается в двух разнонаправленных тенденциях в сфере административного регулирования. С одной стороны — со стороны силовых и надзорных органов — есть стремление усилить давление на бизнес, расширить сферу и инструменты надзора, увеличить штрафы. Чаще всего на нехватку полномочий жалуются чиновники в регионах, приводя в пример ЖКХ, где им трудно привлекать к ответственности недобросовестные управляющие компании.

С другой стороны, бизнес жалуется на излишнее регулирование, необоснованные требования и проверки и неадекватные штрафы: по формальным нарушениям, которые не влекут причинения ущерба, штрафы порой устанавливаются такие, что способны разорить индивидуального предпринимателя или предприятие среднего бизнеса.

«Законодателю в условиях таких противоречий приходится совсем не просто», — говорит заместитель председателя комитета Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству Дмитрий Вяткин.

Сколько законов нужно?

Часть противоречий призван разрешить закон о федеральном, региональном и муниципальном надзоре, проект которого разрабатывается в правительстве. Но и к нему есть претензии. В частности, в нем утеряны некоторые важные для бизнеса положения действующего закона №294 «О Защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля». Кроме того, новый законопроект очень сложен для понимания, а с законом должны уметь работать не только юристы с кандидатской степенью, но и простые предприниматели, считает омбудсмен по защите прав предпринимателей в сфере контрольно-надзорной деятельности Михаил Розенфельд.

Административное законодательство еще находится в стадии формирования, отмечает профессор РАНХиГС Анатолий Кирин. Оно действительно противоречиво, но как может быть иначе, если «теория до сих пор не определилась, что такое надзор и что такое контроль»?

Профессор Кирин призывает принять отдельный закон о федеральных органах исполнительной власти, в котором необходимо определить их задачи, функции и полномочия (сейчас они смешиваются). Кроме того чиновников, часть которых даже не имеет юридического образования, надо освобождать от квазисудебных функций, передавая эти функции судам. Но для этого необходима специализация судов, формирование судебных коллегий и составов по административным делам.

Для решения споров можно ввести такой инструмент, как административное соглашение — своего рода мировое соглашение между предпринимателем и органом исполнительной власти, считает профессор Уральского государственного юридического университета (УрГЮА) Андрей Винницкий. Он же предлагает разработать закон об административных процедурах.

Завкафедрой административного права УрГЮА Сергей Хазанов считает, что Кодекс об административных правонарушениях требует гармонизации с нормами уголовного законодательства (в КоАП появились такие составы правонарушений, которые неотличимы от уголовных), с процессуальным законодательством, судопроизводством, законодательством о местном самоуправлении и региональной власти.

Особенности правоприменительной практики в регионах могут привести к тому, что «мы получим рязанскую или калужскую законность и необеспечение прав подконтрольных лиц», предупреждает замдиректора Института проблем административно-правового регулирования ВШЭ Елена Овчарова. Кроме того, чиновники слишком часто привлекают к своим делам прокуратору: ей нужно запретить дублировать функции госконтроля в субъектах федерации.

Акулы бизнеса

Текущие требования в сфере надзора настолько избыточны и немотивированы, что «работать, ничего не нарушая, невозможно», говорит Михаил Розенфельд. 294-ФЗ вроде бы отменил плановые проверки на три года, но появилась лазейка в виде внеплановых проверок. А по мнению Елены Овчаровой, многие органы госконтроля сегодня уходят из-под действия 294-ФЗ, чтобы в рамках подзаконных актов заниматься проверками так, как им самим удобнее.

 

Если деньги — это кровь экономики, то проверяющие — акулы, которые идут на запах этой крови

Михаил Розенфельд
омбудсмен по защите прав предпринимателей в сфере контрольно-надзорной деятельности

70% бизнеса подвергается некорректному надзору, 20-30% оборота бизнес тратит на административные издержки (сюда включается и содержание персонала, занимающегося этими вопросами). До сих пор бизнес не может получить полную информацию о проверках и требованиях к нему — создание такого реестра является первоочередной задачей, считает Михаил Розенфельд.

Те акты, по которым проверяется бизнес, давно устарели: технологии ведения бизнеса изменились, технологии надзора — нет. Почему? «Наверное, кому-то это невыгодно, — говорит Розенфельд. — Если деньги — это кровь экономики, то проверяющие — акулы, которые идут на запах этой крови». При этом эти проверяющие не несут никакой ответственности, а «в худшем случае перекладывают деньги себе в карман, реже — в доход государства».

К положительным моментам можно отнести внедрение органами исполнительной власти риск-ориентированного подхода. Но «дьявол — в мелочах»: если это означает, что предприятию нужно будет собрать тонну бумаг, чтобы определить уровень риска, то тут же «в помощь» им появится множество «сервисных компаний», аффилированных с чиновниками.

Не все чиновники одинаково вредны

Большинство контрольно-надзорных органов не имеет своей целью наложить на бизнес как можно больше штрафов, уверяет замначальника правового управления Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Алексей Крюков. «Нам самим обидно, если выписано триста штрафов, а нарушение все равно не исправлено», — говорит представитель ФАС.

Без больших наказаний для бизнеса не обойтись — на злостных нарушителей должна быть управа. Но к «случайным» нарушителям можно применять более мягкий метод воздействия — предупреждение. Этот механизм предусмотрен в законе о защите конкуренции, но его можно распространить шире: если предупрежденный предприниматель прекращает нарушение, дело об административном нарушении против него не открывается.

Директор департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ Алексей Херсонцев для повышения эффективности работы проверяющих предлагает другую меру: с одной стороны, увеличить дискрецию надзорных органов в части организации своей работы, с другой — задать в этом плане жесткие рамки. Основная идея — сделать так, чтобы руководителю надзорного подразделения было невыгодно устраивать «лишние» проверки.

Какой он — «хороший» проверяющий?

Проверяющих сегодня используют и в целях недобросовестной конкуренции, и для рейдерских захватов бизнеса, отмечает Михаил Розенфельд. Но что на самом деле должно определять успешность работы надзорного органа: количество выявленных нарушений и выписанных штрафов или динамика развития поднадзорной отрасли?

«У нас привыкли так управлять коллективами — по отчетности, — говорит ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Сергей Зырянов. — Много выявили нарушений — хорошо. Мало — плохо работаете».

Необходимо сформировать критерии эффективности работы надзорных органов, считает советник президента Российского союза автостраховщиков Александр Якимов. Сделать это «очень сложно, но необходимо». Они могли бы быть зафиксированы, например, в административных регламентах.

Мировая практика показывает, что надзорные органы приносят больше пользы обществу, когда отчитываются не количеством штрафов, а показателями курируемой ими сферы — смертности в ДТП (для дорожной полиции и служб, отвечающих за состояние дорог), смертности при пожарах (для противопожарных инспекций) и т.п. В развитых странах эти критерии весьма действенны, поскольку человеческая жизнь высоко ценится еще и в материальном смысле — органам исполнительной власти не нужны многомиллионные иски против них. В России ситуация иная, однако другого пути, похоже, нет. Пока эффективность работы надзорных органов не будет измеряться по таким же критериям, ничего не изменится, полагает эксперт Минэкономразвития Эдуард Чуркин.

Олег Серегин, новостная служба ВШЭ