Лестер Саламон: «Приватизация приносит серьезные плюсы обществу»

23 сентября прошел научный семинар «Филантропизация через приватизацию: новый подход к созданию благотворительных эндаументов», организованный Международной лабораторией Центра исследования гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ, филиалом некоммерческой организации «Эволюшн энд Филантропи» в РФ и Управляющей компанией «УРАЛСИБ».

Семинар стал площадкой для обмена инновационным опытом в сфере международной благотворительности среди представителей научного сообщества, органов власти, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества. С докладом выступил Лестер Саламон, руководитель Центра исследований гражданского общества Университета Джонса Хопкинса (США), директор масштабного Проекта сравнительных исследований некоммерческого сектора, реализация которого проходила в 45 странах на протяжении 20 лет. С недавнего времени он также является научным руководителем Международной лаборатории исследований некоммерческого сектора, созданной в Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ.

Во вступительном слове Ольга Евдокимова, директор филиала некоммерческой организации «Эволюшн энд Филантропи» (Великобритания) в России, сказала, что речь пойдет об инновационных подходах к созданию благотворительных целевых капиталов (эндаументов), в частности за счет направления всех или части доходов от сделок по приватизации в некоммерческие и благотворительные организации и учреждения. Концепция такого инновационного финансового инструмента была разработана Лестером Саламоном, и получила название «Филантропизации через приватизацию» (Philanthropication thru Privatization или PtP).

 — Тема сегодняшнего семинара выбрана неслучайно, — отметила Ольга Евдокимова. — Впервые я услышала о концепции PtP на форуме WINGS 2014, и она поразила меня своим инновационным подходом и логикой теоретического обоснования. Конечно, сразу возник вопрос, насколько эта концепция может быть применима в России? Но ведь готовность к осуществлению даже самых смелых проектов всегда рождается вслед за желанием. Очевидно, что спрос на инновации огромен, в том числе и в некоммерческом секторе.

С приветственным словом от имени соорганизатора семинара, управляющей компании «УРАЛСИБ», выступил Карен Кесоян, начальник Управления маркетинга и развития бизнеса, член Правления Управляющей компании «УРАЛСИБ»:

— Корпорация «УРАЛСИБ» всегда уделяла огромное внимание благотворительности и поддержке развития новых практик и инициатив, примером которых может служить концепция «Филантропизация через приватизацию». С одной стороны, можно говорить о том, что реализация этой концепции в России — это далекое будущее, но многое зависит и от нас самих. Кто, как не автор, поможет нам подробно ознакомиться с этой концепцией и разобраться в ее достоинствах и недостатках.

«Идея PtP открывает новые горизонты, — такими словами начал выступление Лестер Саламон. — Может быть, кому-нибудь она покажется странной, но давайте посмотрим на примеры из истории, в частности, на итальянский опыт».

Итальянские фонды банковского происхождения могут служить отличным примером создания благотворительных целевых капиталов. 30 июля 1990 года итальянский парламент принял закон Амато-Карли (Amato-Carli), который имел весьма важные последствия для экономического развития страны и социального прогресса в целом.

Закон  установил основные принципы приватизации банковского сектора, утвердив, кроме прочего, преобразование принадлежащих государству банков в акционерные общества. Его целью была реорганизация банковской системы, в которой доминировали государственные банки, уходящие своими традициями в ломбардные заведения XV века, а также сеть относительно небольших, региональных сберегательных банков, которые способствовали развитию бережливости у людей низкого и среднего достатка, занимаясь в основном аккумулированием сбережений.

К началу 1990-х банковский сектор Италии представлял собой наиболее фрагментированную и наименее прибыльную банковскую систему в Европе с низким качеством активов. Под давлением необходимости трансформации банковской системы итальянский парламент избрал инновационный путь преобразования этих институтов в обычные акционерные общества, способные привлекать капитал на международных денежных рынках. Государственные банки были организованы преимущественно в виде фондов, часть прибыли которых отводилась на финансирование общественно полезной или благотворительной деятельности. Состав совета директоров и правления этих банков, а также заработная плата членов совета и правления определялись центральными государственными органами.

Массовая приватизация государственных банков вызвала процессы слияний и концентрации капитала в банковской индустрии. В результате применения передовых идей за десять лет банковская система страны из наиболее отсталой превратилась в одну из наиболее динамичных и мобильных.

Получение благотворительными организациями даже части активов, формирующихся в ходе приватизационных сделок, может привести к революции в сфере глобальной филантропии

Созданные в процессе преобразований огромные организации (например, Cariplo Foundation) выступают сегодня на благотворительной арене в глобальном масштабе, являются пионерами в области новых подходов к использованию их ресурсов в целях достижения максимального эффекта и становятся принципиально важными сторонниками гражданского общества в своей стране.

Идею проекта PtP докладчик сформулировал, приведя цитату Бернарда Шоу: «Есть люди, которые видят вещи такими, какие они есть, и задаются вопросом «Почему?». Но я мечтаю о том, чего никогда не было, и думаю: "Почему бы нет?”». Эту фразу также любил использовать сенатор Роберт Кеннеди, известный своими новаторскими идеями.

По всему миру реализуются масштабные инициативы, направленные на поддержку фондов местных сообществ в недостаточно развитых регионах. Однако данные инициативы ограничены дефицитом капитала, что становится источником разочарований. Но возможное решение, как отметил профессор Саламон, находится прямо перед глазами. Это можно сравнить со средневековой алхимией: превращение обычных процессов приватизации в благотворительное золото.

Необходимо отметить, что итальянский опыт подобной приватизации — не единственный. Исследование, проведенное под руководством доктора Лестера Саламона коллективом ученых из Университета Джонса Хопкинса, выявило свыше 500 фондов, чье появление или становление оказалось «сопутствующим продуктом» вышеупомянутых приватизационных сделок. Среди этих организаций, в частности, представлены крупные и признанные во всем мире институты филантропии: Сберегательные банки Новой Зеландии (1980-е); Фонд Фольксвагена (двадцатью годами ранее); Фонд Короля Бодуэна (Бельгия) — доступ к ресурсам Национальной лотереи (конец 1980-х годов); Инвестиционный капитал Чешского фонда (1990-е); Голубой крест (США, 1993 год); Австрийская сберкасса (2003 год). Однако эти процессы происходили в изоляции друг от друга, при отсутствии какой-либо теоретической базы, на которую могли бы опираться последователи.

Многие думают, что процессы приватизации завершены. Но такие сделки не являются достоянием прошлого. В разных странах 2012-й стал третьим самым активным годом за всю историю, в 2013 году приватизация ускорила темпы. Целый ряд стран наметил крупные приватизационные планы на последующие 3–5 лет.

Получение благотворительными организациями даже части активов, формирующихся в ходе приватизационных сделок, может привести к революции в сфере глобальной филантропии. Лестер Саламон приводит такие интересные цифры: 10% от продажи «Криворожстали» могли бы принести украинским общественным сообществам 480 миллионов долларов; 10% от сделки Kenya-Vodaphone — 70 миллионов долларов для кенийской благотворительности; 20% средств от продажи государственной доли в General Motors (5,5 миллиардов долларов, 2012 г.) могли бы содействовать возрождению Детройта.

Приведенные факты свидетельствуют в пользу проекта PtP и позволяют автору идеи перейти к разработке концепции, которая включает в себя 6 этапов: рабочее определение, процесс поиска единомышленников и партнеров, ревизия рабочего определения, изучение пакета кейсов, анализ других сведений, проведение предварительного семинара и подготовка рабочей версии отчета.

Не существует позиций «за» или «против» приватизации, но надо учитывать, что активы принадлежат людям, а не правительствам. Процесс приватизации приносит серьезные плюсы обществу, ведь люди заслуживают того, чтобы получать существенный доход

Лестер Саламон уделяет большое внимание толкованию понятийного аппарата концепции, сравнивая понятия с линзами, сквозь которые мы смотрим на мир. Он отмечает, что нельзя поставить знак равенства между приватизацией и аутсорсингом: приватизация предусматривает передачу права собственности над активами, преобразуемыми в благотворительные эндаументы, и осуществления контроля над переданным имуществом.

Филантропизация через приватизацию — это совокупность транзакций, которым свойственны три характерных черты: государственные или квази-государственные активы; результатом является благотворительный эндаумент-фонд, который находится под контролем независимых, негосударственных структур; процесс преобразования.

Автор концепции выделяет 5 видов PtP-деятельности, которые классифицируются в зависимости от характера актива:

• Приватизация государственных предприятий (например, Фонд Фольксвагена, VolkswagenStiftung);
• Передача других государственных активов (например, Оперный театр La Scala);
• Перевод потоков государственных доходов (доходы от ежегодной лотереи или договорных доходов, например, Фонд Короля Бодуэна, Бельгия);
• Конверсия долга (например, созданный благодаря списанию международного долга Польши Фонд польско-германского сотрудничества, Fond for Polish-German Cooperation);
• Продажа квази-государственных (некоммерческих) организаций (например, Фонд Карипло, Fondazione Cariplo)

Плюсы передачи активов благотворительным эндаумент-фондам

— Проект ни в коем случае не навязывает некую точку зрения, — подчеркнул докладчик, — но есть ключевые моменты, о которых стоит предупредить. Прежде всего, не существует позиций «за» или «против» приватизации, но надо учитывать, что активы принадлежат людям, а не правительствам. Процесс приватизации приносит серьезные плюсы обществу, ведь люди заслуживают того, чтобы получать существенный доход. Он нередко принимает форму постепенной передачи активов благотворительным эндаумент-фондам (процесс вестинга). Еще одним плюсом является то, что фонды пропагандируют плюрализм, привлекают дополнительную энергию и ресурсы, укрепляют сообщества и ориентируются на долгосрочную перспективу.

По предварительным подсчетам общая стоимость активов 539 PtP-фондов в 21 стране мира составляет 135 миллиардов долларов США. Лидером рейтинга ожидаемо является США, на втором месте — Италия, на третьем — Чешская Республика. По типу PtP-деятельности, на основе анализа имеющихся кейсов, безусловным лидером являются некоммерческие организации (75,7 %), доля активов которых составляет 84 %. Большинство таких активов сравнительно молодо, пик их создания приходится на 1990–е годы.

Какие выводы можно сделать из обзорного анализа 22 кейсов активов разных типов PtP-деятельности? Никто не занимается приватизацией ради филантропизации, последняя сопровождает приватизацию только в том случае, когда она полезна и необходима. Второй вывод заключается в том, что приватизация — очень «гибкий процесс», в ее рамках существует возможность проведения самых различных транзакций.

По мнению профессора Саламона, в современном обществе процессы PtP не так распространены, но есть 5 благоприятных обстоятельств, способных изменить ход событий. Прежде всего, необходимо, чтобы приватизация шла полным ходом. Приватизируемые активы должны обладать рядом конкретных параметров. Очень важен благоприятный правовой климат, особенно, если мы говорим о некоммерческом секторе. Снижение противодействия со стороны общества открывает двери этому процессу. Докладчик особо отметил, что приватизация оказывает положительный эффект на экономику, но возможен кратковременный негативный эффект, а вследствие этого — неприятие обществом. Очень важно суметь увидеть долгосрочные перспективы. И, наконец, важна роль лидера, пропагандиста, который может привлечь много сторонников в пользу PtP. Например, хорошим примером для активистов гражданского общества может служить Немецкий фонд окружающей среды (Deutsche Bundesstiftung Umwelt).

Саламонперечислил пять ключевых характеристик процесса P tP, среди которых независимость, изменение миссии от реагирования к проактивной позиции, прозрачность процедур, в том числе и на интернет-сайтах, управление активами. Очень важным моментом является формирование эффективной системы управления. Исходя из анализа таких кейсов, как Фонд Фольксвагена, Фонд Англии и Уэльса банковской группы Lloyds TSB, Трастовый фонд местного сообщества банка ASB, Фонд Карипло, в которых представлена новая модель принятия совместных решений, можно сделать вывод, что независимость укрепляется с течением времени.

PtP-фонды должны быть подлинно независимыми (автономными) институтами, которые руководствуются высокими стандартами ведения дел. Так, в «Принципах добросовестной практики» (Principles of Good Practice) Европейский центр фондов (The European Foundation Centre) настоятельно рекомендует фондам соблюдать отраслевые стандарты. В качестве пособия по практическому применению этих норм можно использовать тщательно проработанные «20 принципов» Фонда Фольксвагена.

Механизм перераспределения средств от приватизации в пользу негосударственных фондов может быть представлен в виде одноступенчатых или двухступенчатых сделок. Первый, наиболее простой случай, ограничивается прямой передачей денежных средств фондам. Двухступенчатый механизм сделки предполагает передачу фондам средств в форме акционерного капитала и дальнейшее получение фондами дивидендов в зависимости от стоимости ценных бумаг. Именно этот механизм освоения фондами поступлений от приватизации профессор Саламон считает наиболее эффективным.

Подробнее о Концепции PtP можно узнать из онлайн-версии итогового доклада «Филантропизация через приватизацию» (Philanthropication thru Privatization: Building Permanent Endowments for the Common Good).

Мы должны больше доверять гражданам и поощрять их стремление к большей ответственности

Конечно, не все процессы приватизации были одинаково успешными. Можно вспомнить о народных акциях протеста против приватизации на Украине и в Китае. Также нельзя отрицать роль политической воли — будучи президентом Франции, Николя Саркози направил средства от продажи акций госкомпании на развитие университетов в своей стране. Среди многообещающих активов — полезные ископаемые, каналы радио и ТВ, объекты сферы ЖКХ и прочее. Актуальность концепции объясняется тем, что использование процессов PtP — в интересах более широкого круга сторон: государства, социальных учреждений, инвесторов, гражданского общества и других. Она открывает взаимовыгодные, так называемые win-win возможности.

— Мы должны больше доверять гражданам и поощрять их стремление к большей ответственности, — отметил Лестер Саламон, процитировав одного из крупнейших политических деятелей Восточной Европы XX века Вацлава Гавела. — Время PtP пришло, о чем говорит усиление интереса к сфере глобальной филантропии. Деловое сообщество пребывает в поиске беспроигрышных решений. Предлагаю не упускать момент, —завершил свое выступление доктор Саламон.

Почему бы не попробовать?

Отвечая на один из первых вопросов аудитории, докладчик уточнил, что в ходе создания PtP-концепции ему действительно не удалось найти ни одного примера в России, но он будет рад, если такими примерами могут поделиться участники семинара.

Михаил Карасев, советник руководителя Росимущества, отметил, что в сфере PtP нет системного законодательного регулирования, системной политики управления. Не отрицая рациональности концепции, Михаил Карасев высказал мнение, что не так просто определить, где пролегает водораздел с точки зрения социальной ответственности государства, не приведет ли все возрастающее количество благотворительных активов к «расхолаживанию» граждан, стремлению жить только на пособия.

Наталья Каминарская, исполнительный секретарь «Форума доноров», в своем комментарии обратила внимание на риски, которые могут возникнуть при реализации проектов, о которых рассказал Лестер Саламон. Первый — независимость организации, прозрачность и качество управления. По ее мнению, в России мало примеров по-настоящему независимых организаций, которые могли бы распоряжаться большим объемом ресурсов. Есть опыт перераспределения средств, например, в различных научных фондах, фондах поддержки детей в трудной жизненной ситуации. Есть вопросы и к эффективности деятельности многих фондов. По закону самыми прозрачными в нашей стране должны быть целевые капиталы, однако из 126 фондов целевого капитала анкету о своей деятельности заполнили на сегодня 36 организаций. При этом даже не у всех есть информация на сайтах (отчеты и прочее). Сегодняшнее законодательство очень четко ограничивает возможности управляющих, которые распоряжаются этими средствами. Говорить о наращивании капиталов было бы большим допущением, в лучшем случае они удерживаются на начальном уровне. При этом Наталья Каминарская остается сторонником того, что России необходимы целевые капиталы, и хорошо, если бы в благотворительных целях можно было бы использовать приватизационные сделки по двум направлениям — создание крупных тематических фондов, которые могли бы решать проблемы ряда жизненных сфер, и фонды регионального развития, в том числе на базе имеющихся организаций. Необходимо изменение сознания для того, чтобы понять, что решение социальных проблем должно ложиться не только на плечи государства. Создание приватизационных благотворительных эндаументов также может внести свой вклад в решение этой проблемы. Наталья Каминарская подчеркнула, что есть потребность и в программах поддержки тех целевых капиталов, которые действуют сегодня, что маловероятно при существующей экономической ситуации.

Она также отметила, что для России актуальны два направления приватизационных сделок, которые можно было бы использовать для создания благотворительных эндаументов — перераспределение части поступающих в государственный бюджет доходов и приватизация квази-государственных объектов. В России, например, есть опыт формирования Стабилизационного фонда, и какая-то часть средств этого ресурса может быть использована и в создании благотворительных эндаументов. Квази-государственных объектов очень много, еще не до конца понятно, как ими управлять, и в случае разработки какой-либо государственной законодательной концепции можно подумать и о конкретных механизмах по их превращению в благотворительную составляющую.

По мнению Натальи Каминарской, о каком виде сделки ни шла бы речь, важно, как и кому эти ресурсы передать и как будет происходить процесс управления. В России есть обширный опыт создания местных сообществ — действует больше 40 фондов, есть опыт создания целевых капиталов, которых уже более 140. Это два абсолютно разных процесса. Из фондов местных сообществ только один занимается созданием целевых капиталов, а среди последних — только 2 фонда широкого спектра социальной направленности. Декларируется, в частности, что фонд «Урал» был создан на средства от приватизации уфимского ТЭК (к вопросу о примерах, о которых упоминал Лестер Саламон). Вот пример такого фонда, он является одним из самых больших фондов в России и расходует средства на реализацию различных программ на территории Республики Башкортостан (правда, к его деятельности есть много вопросов).

В законодательстве нет даже упоминания о таком типе фондов, в отличие от четко продуманного законодательного регулирования целевых капиталов. Все целевые капиталы собирают средства постепенно, в отличие от большого объема приватизационной сделки, тем не менее, опыт управления будет похож, и может использоваться управляющими компаниями и в случае с приватизационными сделками.

В своем выступлении руководитель по правовым вопросам Филиала некоммерческой организации «Эволюшн энд Филантропи» (Великобритания) в Российской Федерации Анастасия Кумаритова рассказала аудитории о новом взгляде на концессионные соглашения как один из механизмов филантропизации.

Учитывая, что с 1 февраля 2015 года концессионер получает преимущественное право на выкуп объектов концессионного соглашения при условии добросовестного исполнения им условий концессионного соглашения, тема обновленной концессии с этой позиции перекликается с темой сегодняшнего разговора, так как итогом концессионного соглашения для НКО может стать бесплатная приватизация или приватизация по сниженной цене. Анастасия Кумаритова отметила двойственность подходов государства к НКО: с одной стороны, государство заинтересовано в передаче ряда функций (особенно в социальной сфере) некоммерческому сектору, а с другой — не воспринимает его в качестве равноправного партнера.

В качестве «живого» примера концессии в социальной сфере она привела городскую клиническую больницу № 63 в Москве. Государство осуществило передачу части правомочий по реализации социальных программ, и при этом создается здоровая конкурентная среда, повышается качество оказываемых услуг, а конечный потребитель освобождается от платы за поставляемые социальные блага. Интересно, что формой концессионной платы для НКО могут стать оказываемые ими социальные услуги.

Мария Черток, директор CAF Россия считает, что в современных российских экономических и политических реалиях «Филантропизация посредством приватизации» — это скорее мечтательная концепция. Пример фонда «Урал», который уже был упомянут, создал репутационные риски для всех участников. Скорее, это источник риска, чем наоборот. Она также отметила, что зачастую создаваемые учреждения в сфере некоммерческого сектора выглядят в глазах государства незрелыми, не способными к рациональному управлению, финансовыми средствами (тем более большими) и существующими за счет государственных вливаний.

По мнению Владимира Беневоленского, ведущего научного сотрудника Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, концепция могла бы стать инновационной для нашей страны, ведь в России еще большой запас ресурсов, которые могут быть приватизированы. Не секрет, что «народные массы» не признают результаты приватизации, не считают их справедливыми. Тем не менее вряд ли процесс экономического преобразования общества может обойтись без приватизационных процессов. PtP способен изменить отношение граждан к приватизационным сделкам и социальное настроение в обществе.

Елена Тополева-Солдунова, член Общественной палаты РФ, директор Агентства социальной информации, подвела итог дискуссии:

— Трудно спрогнозировать, как отнесется государство к предлагаемой концепции, учитывая сегодняшнюю сложную экономическую ситуацию. При наличии убедительных аргументов можно предложить эту идею в пакете новых преференций для социально ориентированных организаций. Думаю, еще год назад шансы быть услышанными были бы гораздо выше, но почему бы не попробовать?

Татьяна Богословская, Наталья Иванова, специально для новостной службы портала ВШЭ