Взаимодействие государства и благотворительных фондов в США: Стефан Топлер о трех дорогах к успеху

  Видеозапись

26 июня в Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ прошел научный семинар «Новые формы государственно-частного партнерства в благотворительности США», с докладом на эту тему выступил профессор Школы государственной политики, управления и международных отношений Университета Джорджа Мейсона (США), соредактор Международной энциклопедии гражданского общества Стефан Топлер.

Семинар стал четвертым в серии недавних выступлений ведущих мировых ученых в Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ. Доктор Стефан Топлер рассказал о секторе благотворительных фондов в США и рассмотрел преимущества благотворительных фондов перед другими типами организаций. Для многих Соединенные Штаты являются лидером международной благотворительности, и именно на американский опыт принято ссылаться, когда речь заходит о лучших практиках или когда где-либо в мире пытаются оценить собственные успехи. В начале 1990-х по данным Центра фондов Нью-Йорка в стране существовало около 30 тысяч фондов, распределявших порядка 9 миллиардов долларов в виде грантов. К концу 1990-х количество фондов достигло 50 тысяч, и распределяли они уже 20 миллиардов долларов. За последние 25 лет в среднем каждые пять лет число благотворительных фондов США пополнялось 10 тысячами новых организаций, распределяющими 9-10 миллиардов долларов. И это несмотря на то, что из-за экономической рецессии в 2007–2011 годы активы фондов снизились на треть.

Как отметил Стефан Топлер, благотворительные фонды в США бывают четырех типов: операционные фонды (фонды управления), реализующие собственные проекты, иногда распределяющие гранты; корпоративные фонды, создаваемые и контролируемые бизнесом для организации благотворительной деятельности в интересах компании; фонды местных сообществ, которые имеют эндаументы, куда поступают средства множества небольших доноров; и наконец, независимые фонды.

Независимые фонды — наиболее распространенный тип фондов в США. Они получают свои средства от единственного донора (например, Фонд Генри Форда или Билла Гейтса) и распределяют гранты в соответствии с пожеланиями донора и с согласия совета попечителей. Такие фонды составляют 90% всех фондов в стране, им принадлежит 80% всех активов, и они распределяют 70% всех грантов. Чаще всего поддержка идет в сферу здравоохранения (28% средств), образования, особенно высшего (20%), культуры и искусств (14%) и, наконец, социальных услуг (14%). При этом средства благотворительных фондов очень концентрированы. Фонд Билла и Мелинды Гейтс составляет 35 миллиардов долларов, то есть около 5% всех фондовых активов. В США существует не более 100–150 фондов, которые своим размером способны привлечь внимание на национальном и международном уровне.

При этом роль благотворительных фондов в финансировании НКО в США не должна преувеличиваться, считает Стефан Топлер. Если благотворительные фонды распределяют в виде грантов 50 миллиардов долларов, то федеральное правительство США тратит 3,5 триллионов долларов. Однако несмотря на сравнительно небольшой объем средств, доступных фондам, их влияние на социальную сферу может быть очень сильным. Это связано с той особой ролью, которую выполняют фонды.

Во-первых, фонды обеспечивают плюрализм, необходимый в демократическом обществе. Это означает, что фонды финансируют и поддерживают проекты, ценности и идеи, которые могут идти вразрез со стратегией государства или пожеланиями большинства.

Во-вторых, фонды обеспечивают перераспределение средств от богатых к бедным, от обеспеченных — нуждающимся. Это распределение подобно фискальному, как при использовании прогрессивной шкалы налогообложения.

В-третьих, фонды являются важным посредником в производстве общественных благ. В этом смысле фонды могут дополнять государственное финансирование общественных благ или полностью подменять его. Традиционно ввиду экономии средств фонды стремятся именно дополнять государственное финансирование.

Наконец, фонды — это один из основных «агентов» социальных изменений, социальных инноваций.

Власть подотчетна избирателям, бизнес — собственникам, держателям акций, потребителям, НКО — членам, донорам, а благотворительные фонды не подотчетны ни одной внешней организации или человеку. Если фонд ошибается — никто не подвергнет его санкциям.

Стефан Топлер
профессор Школы государственной политики, управления и международных отношений Университета Джорджа Мейсона

В связи с этим фонды обладают большей свободой, могут использовать нестандартные практики, поддерживать новые, прорывные идеи, рисковать, распределяя посевное финансирование, в стремлении много заработать.

Однако отношения фондов и власти в США нельзя назвать традиционно теплыми, отметил Стефан Топлер. Сто лет назад, когда создавались первые крупные фонды, отношение к ним был скорее неприязненным и подозрительным. Так, Джон Рокфеллер хотел создать университет в Вашингтоне. Конгресс США испугался, что таким образом Рокфеллер собирается оказывать давление на политиков и менять общественное мнение, и потому запретили выдачу лицензии на ведение образовательной деятельности. Тогда в 1913 году Рокфеллер создал свой фонд в Нью-Йорке, последовав примеру Эндрю Карнеги (1911 год). В 1915 году, а также в 1950-х и 1960-х Конгресс неоднократно санкционировал проверки в отношении этих фондов, ужесточал законодательство и требования к деятельности фондов.

Однако с тех пор многое изменилось, и благотворительные фонды и власть начали искать пути сотрудничества для совместного решения различных социальных задач. Так, фонды могут развивать и инвестировать в пилотные соцпроекты в сотрудничестве с государством, совместно финансировать программы, помогать получателям государственных грантов в реализации их задач, обеспечивать площадки для взаимодействия власти и независимых экспертов, обучать широкую общественность и чиновников, проводить оценку и финансировать исследования в области государственной политики. Рост заинтересованности власти в сотрудничестве с фондами обусловлен также тем, что фонды независимы, политически нейтральны, менее бюрократизированы, более гибки, чем власть, имеют больше возможностей рисковать, реализуя новые проекты.

Фонды способны помогать государству в формировании госполитики, в распространении лучшего опыта в этой сфере, способствуют привлечению средств негосударственных доноров к решению государственных задач.

Заметив, что исследователи и практики до сих пор не сошлись во мнении, по какой модели должны строиться отношения фондов и власти, Стефан Топлер привел в пример три новейших кейса подобного успешного сотрудничества в США.

Офисы взаимодействия с фондами (Liaison Offices)

В 2003 году в Мичигане на уровне правительства появился первый в своем роде Офис взаимодействия с фондами (OFL). Задача для офиса ставилась просто: способствовать партнерству государства и фондов, выступая в роли «брокера». Инициатива создания Офиса принадлежала ведущим грантодающим организациям штата. Фонды финансировали 90% затрат офиса, а правительство предоставило помещения и необходимую поддержку в натуральной форме. Руководителем офиса был назначен человек, имеющий опыт работы в правительстве и в фондах. При этом, несмотря на то, что Офис находился в помещениях исполнительных органов власти, он не считался государственным агентством или органом. Это позволяло сохранить баланс между способностью представлять сообщество благотворительных фондов и необходимостью снабжать объективными сведениями представителей власти.

Когда представители власти или фондов приходили в Офис с идеей нового проекта, то Офис помогал им в поиске контрагентов, партнеров и частных доноров. В результате удалось реализовать ряд программ в дошкольном и среднем образовании, здравоохранении, по развитию рабочей силы. Представители власти признали эффективность подобной модели взаимодействия.

Партнерства власти и благотворительных фондов не появляются сами собой, их необходимо культивировать, взращивать, и эта практика может быть весьма успешной.

Основная трудность работы Офиса заключалась в том, чтобы убедить власть и фонды в своей независимости. В дальнейшем идея Офисов взаимодействия с фондами была подхвачена восемнадцатью правительствами местного и регионального уровня. Более того, практика создания межведомственных офисов взаимодействия с фондами была использована Министерством образования и Министерством жилья и регионального развития, Федеральным агентством по управлению чрезвычайными ситуациями и Министерством сельского хозяйства США.

Фонд социальных инноваций (Social Innovation Fund)

Фонд появился в 2009 году и является одной из ключевых инициатив администрации президента Обамы. Задача фонда — способствовать межсекторному взаимодействию и использованию предпринимательских подходов. В рамках инициативы Белый дом распределил денежные ресурсы траншами по 5–10 миллионов долларов между небольшим числом грантодающих организаций (грантовые операторы). Эти средства должны были использоваться грантовыми операторами для распределения грантов между НКО-поставщиками услуг — на реализацию программ в области общественного здравоохранения, помощи молодежи, для создания экономических возможностей.

Эффективность модели состоит в требовании как к грантовым операторам, так и к НКО-получателям грантов привлекать софинансирование в пропорции 1:1. В результате с момента основания Фонд социальных инноваций получил от федерального правительства 177 миллионов долларов и способствовал привлечению 423 миллионов долларов средств софинансирования, обеспеченных 20 грантовыми операторами и 217 НКО-получателями грантов. Модель Фонда социальных инноваций позволила благотворительным фондам впервые почувствовать себя не просто грантодателями, но и грантополучателями.

Выбрав правильную модель работы с благотворительными фондами, государство может стать важным катализатором частной благотворительности.

Фонд инвестиций в инновации (Investment in Innovation Fund или “i-3”)

Фонд «i-3» — вторая инициатива администрации президента Обамы, которая реализуется Министерством образования США и нацелена на поддержку и распространение успешных практик работы школьных округов. На поддержку было выделено 650 миллионов долларов. Для получения гранта бенефициар должен привлечь средства из негосударственных источников в объеме, при котором государственный грант составил бы 20% итоговой суммы. Средства софинансирования должны поступать преимущественно от крупных фондов. Поскольку программа появилась в период, когда многие фонды ввиду кризиса стали сокращать свои расходы на образование, то она была крайне актуальна. Ряд крупнейших заинтересованных фондов, в частности, участвовал в личных встречах с руководителем Министерства образования США с целью согласовать условия их участия. В результате на момент запуска программы в 2010 году 12 фондов пожертвовали на нужды программы дополнительные 500 миллионов долларов. Фонд В.К. Келлога помогал малым фондам в сельской местности в подготовке заявок на участие в конкурсе, а Фонд Гейтса совместно с рядом других фондов создал интернет-сайт, позволяющий проводить регистрацию и публичное размещение всех заявок на получение средств.

Подобно древней китайской фабуле про то, как надо использовать осла, программа «i-3» часто становилась объектом критики. В начале, когда софинансирование требовалось для победы в конкурсе, получатели критиковали программу за то, что госфинансирование шло тем организациям, которые и так получали средства крупных фондов. Когда критерии конкурса изменились и софинансирование надо было привлекать уже после победы в конкурсе, то программу критиковали за то, что она не способствует привлечению частных средств и не стимулирует появление партнерств в секторе. В действительности реализация программы способствовала тому, что почти все НКО-победители сумели в итоге привлечь средства крупных фондов, поддерживающих образовательные проекты. Однако сильные НКО с хорошими заявками, которые не прошли конкурс, не сумели привлечь средства крупных фондов-доноров.

Государственное финансирование несомненно может способствовать созданию первых плодотворных контактов между НКО-бенефициарами и прочими донорами.

Делая выводы из всех трех кейсов, доктор Топлер отметил, что существует множество других примеров успешного партнерства государства и благотворительных фондов. Плодотворность взаимодействия зависит от способности сторон услышать и понять друг друга, желания сотрудничать, а также способности преодолевать препятствия на пути развития двухсторонних отношений.

Во время дискуссии после доклада доцент факультета социологии Сара Спенсер отметила, что в приведенных примерах инициатором партнерств становилось государство, а не фонды. Докладчик согласился, что государство выступало инициатором в Фонде социальных инноваций и Фонде инвестиций в инновации. При этом в обоих случаях важна была личная позиция президента Обамы, который до избрания имел опыт работы в одном из фондов в Чикаго и, возможно, поэтому хотел распространить похожие успешные практики. Напротив, Офисы взаимодействия были инициированы фондами. Зачастую фонды начинают финансировать инновационный проект, он становится успешным и для расширения деятельности они ищут поддержку у государства. Однако инициатором наиболее крупных совместных проектов чаще все-таки выступает государство. Исключением являются проекты в области образования и редкие проекты, как-то Фонда Рокфеллера, которые способны в корне поменять ландшафт сектора и представления о благотворительной деятельности.

Отвечая на вопрос одного из слушателей о том, какие формы государственно-частного партнерства в благотворительности можно порекомендовать для России, Стефан Топлер сказал, что затрудняется дать однозначный ответ, но упомянул практику использования грантовых операторов при организации конкурсных отборов НКО. «Возможны два варианта, — добавил доктор Топлер. — В первом — государство предоставляет деньги НКО и требует привлекать софинансирование от частных доноров, в том числе фондов, либо напрямую предлагает фондам выбрать и поддержать бенефициаров. Во втором варианте гранты распределяют сами фонды, а государство определяет приоритетные направления финансирования».

Стоит отметить, что схожие практики работы власти с НКО уже используются в России (гранты Президента РФ и субсидии Минэкономразвития России). При этом Стефан Топлер отмечает, что «конечным результатом господдержки фондов и НКО должно стать привлечение частных средств в благотворительность». По мнению исследователя, этому могут способствовать гранты.

Говоря о долгосрочных партнерствах на основе взаимодействия  между фондами, государством и бизнесом, доктор Топлер отметил, что одна из проблем демократии состоит в том, что каждая новая администрация может быть не согласна с программами и стратегиями предыдущей. В США власть избирают каждые четыре года, как следствие многие инициативы не переживают смену политического руководства.

Отвечая на вопрос ведущего научного сотрудника Международной лаборатории исследований некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Владимира Беневоленского, Стефан Топлер отметил, что партнерство фондов и государства не является феноменом последних пяти-семи лет, однако именно в последние годы наличие этого феномена стали признавать, изучать и пытаться его использовать в решении социальных задач. А на вопрос референта Министерства экономического развития РФ Сергея Ефремова о том, вытесняют ли государственные средства, направляемые в НКО и фонды, поступления частных доноров, доктор Топлер сказал, что это действительно крайне важная проблема, свойственная некоммерческому сектору, однако в упомянутых им кейсах ее удается избежать ввиду требований государства привлекать средства софинансирования. Таким образом, происходит скорее сочетание средств государства и доноров. Более того, финансирование со стороны государства служит подтверждением того, что фонды делают все правильно. Это облегчает поиск средств частного финансирования.

Стефан Топлер ответил и на ряд вопросов, не касающихся напрямую темы выступления. В частности, выяснилось, что американская система учета НКО далека от идеала и из-за недостатка человеческих и финансовых ресурсов органам власти не всегда удается фиксировать ликвидацию тех или иных НКО. По этой причине статистические сведения о секторе НКО США, которыми мы располагаем, во многом можно считать оценочными, заметил докладчик.

По мнению Владимира Беневоленского, который вел семинар, многое из сказанного Стефаном Топлером об отношениях власти и сектора НКО, можно наблюдать и в российской практике. Центр исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ уделяет особое внимание этим вопросам в Мониторинге состояния гражданского общества, поскольку само по себе партнерство фондов и власти может считаться социальной инновацией.

Сергей Ефремов, специально для новостной службы портала НИУ ВШЭ

Фото Михаила Дмитриева