Власть и "третий сектор" в РФ должны взаимодействовать

Вопросы, связанные с общественной оценкой результативности деятельности органов государственной власти, находились в центре внимания очередного заседания Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе, которое прошло в ГУ-ВШЭ 20 июня 2008 года под председательством президента Ассоциации независимых центров экономического анализа Александра Аузана и ректора ГУ-ВШЭ Ярослава Кузьминова.

С анализом практики применения административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой (ФРС) государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции ФРС, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством РФ, выступила руководитель Центра гражданского анализа и независимых исследований "Грани" (г. Пермь) Светлана Маковецская.

Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года функции ФРС в части регистрации некоммерческих организаций переданы Министерству юстиции России, а сама ФРС передана в ведение Министерства экономического развития. В результате таких перемен возникла необходимость во внесении изменений в административный регламент

В тексте регламента, по мнению С. Маковецкой, " не оптимизированы функции проверки, имеется дублирование функций, например, со стороны Федеральной налоговой службы, что неоднократно приводило к ожесточенным общественным дискуссиям, процедуры описаны очень укрупненно, что позволяет создавать много факторов, которые, "могут генерировать в дальнейшем коррупцию". Имеются и нарушения установленного порядка разработки и принятия административного регламента со стороны ФРС. Так, на сайте службы в конце 2006 года проект регламента был размещен без указания предельного срока принятия предложений, информация о разработке и регистрации не была доведена до сведения заинтересованных лиц, не говоря уж о проведении независимой или общественной экспертизы. В середине мая 2008 года на сайте ФРС так же без обозначения даты публикации висел проект изменений в регламент.

Авторы документа проанализировали практику применения административного регламента по результатам опроса руководителей 25 организаций НКО из 16 регионов, прошедших проверку ФРС в 2007 году, изучения 15 судебных решений по конфликтам, связанным с проведением Росрегистрацией проверок НКО, обзора публикаций в печатных СМИ и интернет-изданиях (более 200 источников). "К сожалению, - отметила докладчица, - не удалось поговорить с экспертами ФРС, ибо после Указа 12 мая 2008 года представители службы категорически отказывались вступать в какие-то ни было контакты".

Справа Светлана Маковецская

Было выявлено, в частности, что многие участники опроса сочли, что в ходе проверок нарушались их права из-за некомпетентности проверяющих и превышений полномочий ФРС, 50% опрошенных представителей НКО сочли саму процедуру проверки непонятной — налицо было и расширительное толкование предмета проверки и ее "бездонность". С. Маковецкая привела в связи с этим такой пример: Представители одной из организаций Екатеринбурга услышали от проверяющих такой вопрос: "Почему вы в Екатеринбурге, будучи региональной организацией, обсуждаете проблему Чечни?".

С. Маковецкая привела примеры нарушения в деятельности НКО, выявленные ФРС: отсутствие уведомления о смене адреса организации, отсутствие отчета в ФРС об использованном имуществе, нецелевое использование средств, неуплата (недоплата) налогов, несоответствие деятельности трактовке термина "благотворительная", ведение деятельности, которая не предусмотрена Уставом. При этом часть опрошенных сочли, что эти "нарушения" попросту выдуманы сотрудниками ФРС, 100% убеждены, что нарушения не представляют никакой общественной опасности.

Весьма важным моментом в анализе является сравнение процедур проверок коммерческого и некоммерческого секторов. НКО, по сравнению с коммерческим сектором, сообщила С. Маковецкая, "испытывают усиление административного вмешательства". Это выражается, в частности, в том, что "иногда объем администрирования, вмененный некоммерческим организациям, не соответствует объемам самой организации". Иными словами, если в отношении коммерческих организаций существует дифференциация форм контроля в зависимости от масштабов бизнеса, то в отношении некоммерческих организаций такой дифференциации нет. Если НКО можно проверять "по вновь открывшимся обстоятельствам", то для коммерческого сектора период проверки ограничен тремя годами, и повторные проверки по одному предмету невозможны. Деятельность коммерческой организации может быть приостановлена только по суду, в то время, как деятельность НКО можно приостанавливать и во внесудебном порядке. "Наконец, текст акта проверки является документом служебного пользования, и запрещено распространение сведений о проверяемой организации, что серьезно дискриминирует НКО: результаты проверок в коммерческом секторе открыты для публичного ознакомления", — подчеркнула С. Маковецкая.

К сожалению, по ее словам, "происходит эскалация конфликта, и общественный эффект, достигнутый проведением проверки, самими же организациями оценивается, как несоразмерный усилиям, предпринятым и ФРС, и проверявшимися организациями". Качество исполнения государственной функции осталось, по мнению лиц, участвующих в исполнении функций, на низком уровне, в том числе, не обеспечивается единство требований, велик объем усмотрений. "И самое главное, — подчеркнула докладчик, — что при таком положении дел общество получает однозначный сигнал, что административная реформа имеет такой тип регламентации, при котором взаимодействие проверяющих и проверяемых, то есть, органов исполнительной власти и граждан и их организаций становится еще более непрозрачным и проблемным".

Какие же необходимо внести изменения в текст регламента? "Ключевым моментом, — сказала С.Маковецкая, — является и ограничение контрольных функций уполномоченного органа двумя объектами. Это может быть соответствие деятельности уставным целям и соблюдение прав членов организаций". Она перечислила предложения к тексту регламента, которые фиксируют критерии, позволяющие ограничить предмет и объем проверки.

По окончании выступления С. Маковецкой были заданы вопросы. В частности, первый проректор ГУ-ВШЭ Л. Якобсон спросил, были ли выявлены случаи действительно опасных нарушений в деятельности НКО? Отвечая на этот вопрос, С. Маковецкая признала, что со стороны НКО имелись реальные нарушения законодательства, касающиеся, в частности, неправильного оформления документов, несвоевременного уведомления об изменениях, произошедших в организациях. Однако, многие акты проверок, касающиеся деятельности организаций, например, подпадающих под определение экстремистских, являются закрытыми документами, и сделать оценку очень трудно. Но в 99% случаях проанализированных центром "Грани" судебных решений НКО выиграли иски к Регистрационной службе. При этом, о если бы регламентация функций была проведена грамотно, отметила С. Маковецкая, то можно было бы реально выявлять "потенциально опасные организации, которые, несомненно, имеются".

Из представленного анализа, по словам Л. Якобсона, вытекает ряд выводов, имеющих прямое отношение к разработке административных регламентов. Так, во всех регламентах, касающихся проверки, должно быть прямо указано, что проверяющий должен, прежде всего, ознакомить проверяемого с регламентом. Причем этот момент значим не только при проверках деятельности НКО, но при всех поверках. Второй вывод состоит в том, что в ходе заседаний Рабочей группы по подготовке административных регламентов (ее председателем является ректор ГУ-ВШЭ — прим. редактора) необходимо задавать разработчикам регламентов вопрос о том, а есть ли у них квалифицированный персонал для реализации данных процедур. В-третьих, во всех регламентах, касающихся проверки, все замечания должны опираться на ту или иную норму законодательства, ибо не может и не должно быть в ходе проверок замечаний, рядом с которыми не стояло бы конкретной ссылки на то, какая именно норма законодательства нарушена.

С сообщением о методологии мониторинга результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти со стороны институтов гражданского общества (на примере ФАС РФ) выступил президент ИНП "Общественный договор" А. Аузан. Перед началом выступления он затронул вопрос о разработке нового законодательства о деятельности некоммерческих организаций. Большинство НКО, занимающихся реальной деятельностью, заинтересовано в механизме проверок. При этом А. Аузан высказал мнение о том, что необходима и процедура отзыва регламента. Поддержав позицию Аузана, первый проректор Вышки выступил с предложением создать на "площадке" ГУ-ВШЭ инициативную группу для участия в разработке предложений к новому законодательству об НКО.

Николай Вуколов
Фото Виктории Силаевой